县域贫困治理的“精准度”困境及其反思

吕  方^１，程　枫^１，梅　琳^２

1.华中师范大学社会学院；2.华中师范大学可持续发展研究中心

 

摘　要：县域贫困治理是国家脱贫攻坚行动在基层传递的“最后一公里”，按照“精准扶贫”的总体要求，县乡扶贫开发工作需要在“精准识别”“精准帮扶”和“精准退出”3个阶段里全程参与国家各项减贫政策在基层社会的传递。借助在Ｌ县的田野观察可以发现，在实践层面，县域贫困治理运行于自上而下高度动员的科层体系末梢，同时面对着乡土情境的异质性特点和复杂的地方文化网络。“行政体系理性化”的制度安排与“治理实务在地性”之间存在着一定的张力，遂导致在“精准识别”“精准帮扶”和“精准退出”3个环节中出现了一定程度的“精准度”困境。

关键词：县域贫困治理；政策传递；行政体系理性化；地方情境

 

一、研究问题

     2013年以来，以“精准扶贫”为基本理念，国家贫困治理体系经历着密集的调整与优化。围绕着“精准扶贫”与中国减贫道路的发展、“精准扶贫”的政策体系、“精准扶贫”的政策实践等几个方面的问题，学术界开展了大量研究，形成了丰富的理论成果。

     研究者提出，新时期“精准扶贫”治贫理念的提出需要置于两个方面的背景下进行探讨。其一，贫困治理的策略调整。黄承伟等认为“精准扶贫”是因应新时期扶贫开发工作形势的要求所做出的调整，追求片区精准与个体精准相结合。汪三贵等提出近些年来一般性的经济增长带动贫困地区和贫困人口脱贫增收的能力在下降，通过完善精准识别的办法，探索贫困户受益机制，加强资金整合，实行到村到户等方面的改革，有助于促进贫困人口生计能力和生活福祉的改善。其二，对既往扶贫开发模式的优化。顾仲阳提出在既往的扶贫开发工作中，存在着“贫困人口底数不清、情况不明、扶贫开发工作针对性不强、资金和项目投放指向性不准的问题。”葛志军等提出坚持“精准化”的努力方向，加强上下级部门的事权关系改革，注重政策严谨性与灵活性的结合，从而更好地推动工作进展。唐丽霞等提出应从精度提升所面临的组织、技术、人力和政治成本，以及不同群体的反应等诸方面出发，改进既有工作模式。刘国斌等提出精准扶贫需要明确精准扶贫的实施主体以及实施对象，并通过包括驻村帮扶、产业帮扶、东西协作、生态扶贫、教育扶贫、易地扶贫搬迁等具体实施路径实现精准扶贫。从“精准扶贫”的政策体系来看，贫困问题的成因是多维的，因而有效的贫困治理是针对贫困社区和贫困人口多维脆弱性的综合性干预。中国国家贫困治理体系的一个突出特征是综合运用专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫的手段，形成“大扶贫”工作格局，“靶向”回应贫困社区和贫困农户的多元化需求。在实践层面，“精准扶贫”包括“精准识别”“精准帮扶”“精准管理”“精准考核”4个前后贯穿又彼此关联的环节。在“精准扶贫”的实践绩效方面，邓维杰提出，“精准扶贫”实际效果不令人满意的主要原因在于政策设计和执行对贫困人口的包容性不够。左停等从“央—地”关系、社会成本、社会控制等理论视角讨论了“精准扶贫”中存在的目标偏离和精英俘获现象的成因。陈升等提出影响政策执行效果的因素主要包括对象识别、项目安排、资金使用等。吕方基于案例研究发现，基层政府的诉求和地方精英群体的游说对扶贫开发政策“操作文本”的形成及其执行过程产生了显著的影响。李祖佩则从扶贫工作项目制的管理形式出发，讨论了其具体实践过程中所遭遇的分利秩序干扰。

     上述研究为理解“精准扶贫”时代国家贫困治理体系的新变化及其实践绩效提供了启示与借鉴。但与此同时，既有研究或仅仅关注“精准扶贫”与中国减贫道路关系等重大问题，或单单讨论“精准扶贫”政策实践困境的某一方面，而颇具深度的个案研究则相对较少。这就限制了我们对于县域贫困治理整体特征的把握和对“精准扶贫”基层实践复杂过程的认识。鉴于此，本研究尝试聚焦县域贫困治理实践的开展，将国家层面的政策调整和治理安排与县域贫困治理的实务相结合，重点讨论新时期国家贫困治理体系的调整对县域贫困治理实践带来的改变，旨在探究政府和知识界广为关注的“精准扶贫”领域中的“失准现象”，并发掘隐藏在经验现象背后的深层逻辑以及未来政策调整的具体方向。

二、研究思路

     政策执行是国家政策和公共服务在基层的传递，政策执行绩效的好坏对于国家治理的有效性至关重要。县域贫困治理是国家脱贫攻坚行动在基层传递的“最后一公里”，按照“精准扶贫”的总体要求，县乡扶贫开发工作需要在“精准识别”“精准帮扶”和“精准退出”等阶段全程参与国家各项脱贫攻坚政策在基层社会的传递。

      县域“精准扶贫”的工作能力和成效取决于治理结构对其权责的界定和相关激励制度的安排。总体看待国家贫困治理体系新一轮的调整，体现出两个方面的突出特点：其一，行政体系理性化程度大幅跃升。与既往扶贫开发项目在贫困识别、资金和项目管理方面相对粗疏的状况相比，在“精准扶贫”的时代，国家贫困治理体系在“精准识别”“精准帮扶”“精准管理”“精准考核”等方面建立了完善的指标体系和操作程序，旨在引导和规范地方政府的减贫行动。其二，向基层赋权，增强县域贫困的治理能力。县域贫困治理运行于自上而下高度动员的科层体系末梢，同时面对着乡土情境的异质性特点和复杂的地方文化网络。充分利用县乡基层政府组织接近地方实际的信息优势，发挥好地方动能，是国家扶贫开发政策取得实绩的关键。因此，各省相继出台了扩大县一级资金使用和管理权限、项目审批权限的政策。毋庸置疑，向基层赋权将更有利于政策供给与地方减贫实际需求的匹配。简言之，“精准扶贫”时代下国家在贫困治理体系调整与完善的过程中，试图通过“放活”与“管好”并举，在扩大过程监管和绩效考核的同时，向直面一线减贫实务的县乡政府赋权，以此来提升对贫困社区和贫困农户多元化、差异化需求的回应能力。

     综上所述，对县域“贫困治理”精准度问题的讨论需要置于新时期“精准扶贫”治贫体系的整体性视阈下。细言之，需要观察制度结构如何界定“县乡政府”安排政策供给的灵活性空间以及在相应的监管和激励制度下地方政府将会产生怎样的动机与行为。鉴于此，本研究以笔者2014年至今对鄂西L县的田野观察，结合县域精准识别、精准帮扶以及精准退出的政策实务，从精准扶贫政策设计、转译和执行3个方面尽可能地呈现县域贫困治理所遇到的“精准度”困境，尝试性地回答这一困境之所以产生的原因，为后续的体制优化和政策调整提供可能的借鉴。

三、研究方法

     步入扶贫开发的新阶段，我国贫困人口主要分布在14个“连片特困地区”，这些地区多属于跨省交接地带，长期以来由于远离区域性经济中心、政治中心，这些地区发展十分滞后。同时，“连片特困地区”的分布与我国主要的生态脆弱区、少数民族聚居区具有高度的地理耦合性，区域内部差异显著，各县市、贫困村的致贫原因各异，资源禀赋状况不同，因而在普遍性的基础设施和公共服务需求之外，产业发展、能力建设等方面仍有众多差异化的需求。

      本研究以鄂西L县的经验研究为基础，L县地处鄂西，与重庆接壤，县域南高北低，北部地区土地肥沃、灌溉便利，而其西南片区则地处武陵山区腹地，山高坡陡，地形复杂，受自然地貌影响，低山地区、“二高山”地区和高山地区自然地理条件、资源禀赋等诸多方面差异明显，同时西南片区基础设施建设和公共服务发展亦相对滞后。2013年，农民人均纯收入约为4857元，远低于L县的平均水平，还有7万余贫困人口和36个重点贫困村，分别占全县23%和26%，且贫困人口基数大，就业渠道有限，因灾因病返贫的几率大。总体来看，L县案例较好地代表了新时期县域贫困的主要特征，如自然地理条件的复杂性和经济社会文化的多元性，以及基础设施薄弱、贫困面广、贫困程度深、致贫因素组合复杂等。

     为了尽可能完整地还原L县“精准扶贫”工作开展的状况，笔者于2014和2016年两次到L县开展实地调研。2014年，在“精准扶贫”工作的开局之年，L县“精准扶贫”的重点工作包括两个方面，其一是完成全县贫困人口的“建档立卡”工作，其二是迅速形成“精准帮扶”的工作方案和工作机制。2015年开始，一些贫困村和贫困农户相继脱贫出列。两次调研，相对完整地涵盖了“精准扶贫”工作从识别、帮扶到退出的整个链条。为了较为全面地了解“精准扶贫”的县域实践，研究团队在县调研期间，一方面尽可能地搜集Ｌ县关于识别、帮扶和退出等内容的政策文件，观察国家扶贫政策在基层“转译”中的具体运作；另一方面，进入乡镇、村和农户家庭，试图了解政策执行过程中各牵连主体的互动及政策实践成效，尤其关注县、乡、村和农户层面对于精准扶贫政策的期待与感受，希望借此回答本研究所提出的核心问题。

四、县域贫困治理的“精准度”困境

     在县域贫困治理的实务中，“精准扶贫”以“建档立卡”为基础性环节，通过这一过程，采集各省、市、县、乡镇、贫困村、贫困户的基本信息，这些基本信息是未来项目设计和政策扶持的决策依据，也是检验各级政府部门扶贫开发工作成效的重要标准。继而，根据“建档立卡”所收集的信息，基于地方特色优势资源，结合贫困村和贫困农户的发展意愿，确定开发式扶贫与兜底式扶贫衔接的方案，以“一户一策”的形式精准帮扶。同时，在县一级整合各个行业部门的资源，根据帮扶方案，保证各项帮扶措施落到实处，最终实现“村出列、户脱贫”。

     2014年，在“建档立卡”数据的基础上，L县结合地方特点和外部支持条件，形成了“精准扶贫”的工作方案。首先，将贫困人口划分为低保户、扶贫低保户和扶贫开发户3个大的类别，还进一步将扶贫开发户按照地理空间、致贫原因等多种分类尺度区分为更细化的类别，如低山贫困户、二高山贫困户和高山贫困户，又深层次区分出劳动力匮乏贫困户、劳动技能不足贫困户、投入能力匮乏贫困户等多种类别。通过精细化的分类，希望提升扶贫开发政策的指向性，促进政策帮扶的手段对贫困农户差异化需求回应能力的提升。其次，针对不同贫困村的具体发展条件，分别开展有针对性的扶贫搬迁、基础设施建设和特色产业发展。此外，在产业布局方面为低山地区、“半高山”地区和高山地区分别拟定了扶持方案，如低山地区主要支持发展经果作物种植和加工、“半高山”地区以茶叶和反季节蔬菜为主，高山地区则主要发展高山有机茶和特色中药材。最后，围绕着项目落地，在政策允许的范围内，用扶贫开发资金整合水利、电力、农林等各口径的行业部门资源，并下派驻村工作队和“第一书记”，动员贫困社区和农户的广泛参与。

     毋庸置疑，较之既往“同质化发展”的形式，围绕着“精准扶贫”的主题，L县在决策方面力图将区域特点与贫困社区和贫困农户的发展愿望有效结合，所形成的方案也最大限度地体现了社区参与和地方特点。然而，无论是在“精准识别”“精准帮扶”，还是“精准退出”环节，县乡扶贫部门在具体工作的推进中都遇到了一定程度的困惑。

     1.“精准识别”中指标管理与百姓认知的冲突

     政策瞄准是保证公共政策指向性的关键。在贫困治理领域中，贫困识别作为政策瞄准的手段，一直以来被研究者和实务工作者高度重视。大致而言，目前有两种主要的贫困识别方法，其一是源自英美福利体系的家计调查，其二是近年来为国际发展机构和发展干预学者所倡导的参与式财富排序。新时期，中国政府在“精准扶贫”的贫困识别方法创新方面综合借鉴了两种通行的识别模式，并鼓励各个地方结合当地的贫困实际形成契合当地特点的指标体系。例如贵州威宁的“四看法”，就包括4大类40余项指标，按照每一项指标进行打分排序，再结合村民代表大会讨论和乡镇审核，两榜公开，最终确定贫困户。L县在贫困识别方面，在省、市统一的识别指标体系之外结合地方实际引入了居住地理位置（高山、半高山、低山）和主要贫困类型（资产匮乏、技术匮乏、劳动力丧失）等信息，试图更为准确地把握当地贫困现实，在精细分类的基础上设计出更有回应性的扶贫政策。

     毫无疑问，通过精细化分类的办法，决策环节将能够获得关于贫困人口致贫因素以及政策需求等更为全面的信息，有利于避免政策供给与实际需求的错配现象。但应当看到，相对于地方贫困经验世界的丰富性和复杂性，任何试图以理性化、简约化图示“精确”把握经验现实的努力，都将面临一定程度的“出”。在2014年的调研中发现按照当时的贫困识别办法，一些确有实际困难的群体由于现实原因（户籍与居住地分离；家庭拥有“大型”农机具等）难以达到识别标准的要求，以致不能进入“建档立卡”贫困户的行列，无法享受政策的扶持，这在一定程度上体现出精准识别过程中指标管理与百姓认知的紧张。所幸的是，在次年中央统一部署的“精准扶贫回头看”过程中，这些群体以及其他一些指标不达标，但社区评议认为确实困难的群体，能够进入扶持的序列。另一方面，贫困识别的过程，往往卷入地方复杂的社会利益网络中，诸如“贫困识别”过程中的精英俘获和其他不规范现象屡见不鲜，对此，既有研究已有非常深入的讨论，所以不再赘述。

     2.“精准帮扶”中项目推进与村民期待的两难

     针对不同社区和农户的需求，制定有针对性和回应性的帮扶方案是“精准帮扶”的基本内涵。这里帮扶包括“开发式扶贫”和“兜底式扶贫”两个方面。自２００７年中国农村最低生活保障制度普遍建立以来，两项制度衔接①就成为中国贫困治理体系完善的重要内容之一。政府主导的“开发式扶贫”是中国减贫道路的突出特点，２０００年以来逐渐形成了整村推进、连片开发、异地移民搬迁扶贫、雨露计划、电商扶贫、旅游扶贫等扶贫项目构成的专项扶贫政策体系。专项扶贫项目以内生动力建设为中心，期待通过一定时期的政策扶持，贫困村和贫困农户的“造血”能力能够得到提升。在既往的扶贫开发工作中，存在着一定范围内专项扶贫政策益贫性差［３０］的现象。在“精准扶贫”时代，以“建档立卡”数据为依据，要求帮扶项目能够切实带动贫困人口脱贫增收。

     如前所述，Ｌ县针对不同贫困村的具体发展条件分别开展了有针对性的扶贫搬迁、基础设施建设和特色产业发展。在产业布局方面，为低山地区、“半高山”地区和高山地区分别拟定了扶持方案，如低山地区主要支持发展经果作物种植和加工、“半高山”地区以茶叶和反季节蔬菜为主，高山地区则主要发展高山有机茶和特色中药材。然而，这一方案在执行的过程中可谓困难重重。访谈中，Ｌ县扶贫办Ｚ主任对此介绍了工作中遇到的“麻烦”：

     认识难以统一。县里面出台这个方案，实际上经过了好几轮的论证：其一，要有长期的效益，生产的产品能不能卖得出去，卖得好，市场说了算。之所以看好“莼菜”、反季节蔬菜、有机茶和中药材，因为市场前景看好。其二，要考虑到区域的特点，西南片区海拔差异大，产业能不能做得下去，做得好，首先要根据自然地理条件。其三，群众基础。这几个项目，也都是征求了村民的意见的，至少大多数人愿意搞，我们才做的下去。但项目执行起来，问题就很多，比如一些农户以前种植了一些经济作物，效益不好，换产业（政府支持的产业）去搞，显然对自己有利，政府帮着“换穷业”，村民却要计较补偿问题，说实话，没有道理，但很实际。再有一些，他就表示，我只要钱，搞产业投入大，见效慢，还影响在外面挣钱。总之，实际工作中，人心难以统一，工作难做得很。（20141104LFZ访谈记录）

     实际上，产业项目难以获得共识，在各地的调研中都较为常见，其原因是多个方面的，如百姓对安排的产业项目缺乏信心、产业扶贫项目存在对弱势群体的排斥等。但更为深层的原因在于：如果深入农村观察，便会发现几乎每个农户对于自己家庭的经济状况和生计发展都有自己的打算。虽然项目设计环节尽可能通过参与式发展的形式汇聚民智，但每个家庭对于项目的理解和期待存在一定的差异，要加入政府扶持的产业项目往往意味着需要围绕扶贫开发项目调整家庭的经济生活轨迹，接受一种新的秩序安排，因而众口难调。这反映出项目式管理与运作的产业扶贫项目若想要取得更好的绩效，一方面要在社区和农户中形成更为广泛的发展共识，另一方面要通过自上而下的理性化设计，促使贫困农户对自身家庭经济的理解和认识达成一致。

     3.“精准退出”中进度要求与实际效果的张力

     考核是地方政府行为的指挥棒，用好考核工具对于有效引导和激励基层政府组织发挥动能，落实国家大政方针具有重要的意义。围绕着“精准扶贫”脱贫攻坚战，各地实行自上而下的高度动员，层层落实目标，签订责任状。其中，处在行政体系末梢的县乡政府对于“压力型体制”的感受最为直观，迫于工作进度的要求和考核的压力，基层扶贫工作并不从容。2014年起，L县制定了“精准脱贫”的“时间表”。按照“时间表”的要求，每年都要有特定数量的贫困村出列，贫困户同时还要应对上级各项定期与不定期的督查。尤其是自2015年以来，“脱贫攻坚”成为各县的特一号工程，“精准扶贫”工作在地方党政主要官员的考核成绩中被赋予了非常高的权重。但毫无疑问的是，在“指标管理”的推进模式下，时间压力会成为县乡扶贫行动的首要考虑，从而变相输血、数字脱贫等现象在各地屡见不鲜。这种指令推动的做法，恰恰与发展和减贫的内在规律难以契合。

     扶贫开发工作往往见效慢，比如一个产业要真正显示出效能，至少需要4年以上的时间。但脱贫进度是没得商量的，一些基础比较好的村，通过政策兜底解决一部分，利益联结解决一部分，脱贫不是问题。但是也存在一些村的基础非常薄弱，你扶持一个产业下去，还没等效果出来，就得面临脱贫验收。这就给实际工作造成很大难度，为了应付考核，只能把资源尽可能放到那些容易见效的途径上面，比如扶持个光伏电站，当年就能见效，再或者将“精扶”入股给企业，让企业带动脱贫。（20151003LFT访谈记录）

     可以发现，访谈中所描述的方式类似于变相的“输血式”扶贫，与培育贫困村和贫困农户自我发展能力的要求相去甚远。逐级加压、倒排工期式的“精准扶贫”在解决绝对贫困方面不会有太多困难，但未来贫困村和贫困农户的内生动力涵养却依然需要倾注更多的努力。

五、总结与反思

     案例研究固然有其局限性，但管窥之间亦可呈现出一些共性的问题。扶贫领域的事权改革扩大了县乡扶贫部门安排政策供给的能力，有利于县域贫困治理精准度的提升。但在现实中仍有一些因素可能对县域贫困治理的“精准度”产生影响：其一，地方政府的自利行为以及地方社会利益网络对政策的影响力都可能会对“精准扶贫”政策目标的实现造成一定程度的干扰。其二，自“精准扶贫”实施以来，中国扶贫开发工作的治理结构、制度体系不断完善，基层政府回应地方贫困现状和扶贫开发实际需求的能力也有了显著增强，但县域贫困治理在“精准识别”“精准帮扶”和“精准退出”3个方面仍面临着“行政体系理性化”设计与地方贫困现实丰富性之间的张力，这种理性化往往局限于追逐形式层面的合理性，与社会事实本身的内在规定性存在着一定的距离。

     正如习近平总书记所言，“精准扶贫”要下一番“绣花”的功夫，要尤其警惕层层加码下的“数字脱贫”。扶贫要“扶到点上”“扶到根上”，这不仅意味着标准的清晰，过程的规范，更应追求政策供给与贫困村和贫困户政策需求有更好的衔接，通过“精细”的扶贫作业，让“精准扶贫”的识别及其动态调整能够与当地贫困问题的现实状况具有一致性，努力寻找“帮扶方案”设计与家庭生计轨迹的契合点，告别在政绩驱动下层层加码的“脱贫”做法，真正尊重减贫与发展的内在逻辑。可以预见，随着“精准扶贫”工作体制机制的不断完善，制约县域精准扶贫工作能力建设的制度因素将逐步破解。在资源配置重心下沉的治理结构安排下，县乡政府有能力进一步提升贫困治理“精准度”。而未来调整的方向，可能主要在以下几个方面：

     首先，建立“精准扶贫”的反思性监控机制，对县域贫困治理领域出现的“精准度”问题，应及时通过相应的制度安排予以纠偏。中国国家贫困治理体系的适应性调整能力是中国减贫经验的重要部分。例如，针对一些地方识别不精准的现实，中央层面自上而下发起了多轮“精准扶贫回头看”的专项治理，之前的偏差在很大程度上得到了矫正。再如，关于慢性病的门诊报销政策及其与其他医疗救助制度的衔接问题很快在“顶层设计”层面得到了调整与回应。毫无疑问，随着“精准扶贫”事业的不断推进，仍会遇到诸多仅凭“形式理性化”制度难以解决的问题，反思性监控的能力建设便尤为必要。

     其次，在消除绝对贫困和增强贫困社区内生增长动能之间应建立必要的衔接机制。扶贫开发的最终目标是改善贫困地区、贫困村和贫困农户的自我发展能力，提升内生动能。在消灭绝对贫困的阶段性目标实现以后，并不意味着贫困治理任务的结束，仍需要衔接相应的“贫困村内生动力提升”计划与“贫困村社区治理能力提升”计划，厚植社区的各项资本，切实改善社区的治理状况，而这恰恰体现了尊重减贫与发展的内在规律，完全符合“科学扶贫”的思想要求。

     最后，要充分发挥基层党组织、驻村干部、第一书记的职能，使之成为凝聚共识、凝聚人心的坚强堡垒。党建扶贫是国家贫困治理体系政治优势和制度优势的集中体现之一，通过基层党组织建设、驻村干部和第一书记选配等举措，国家贫困治理体系形成了同科层官僚“技术治理”系统相异，与贫困村和贫困农户直接对接的管道。只要将这些阵地和渠道的作用发挥好，对于“精准扶贫”目标的实现将会是有力的保障。

本文发表于《河海大学学报（哲学社会科学版）》

2017年第2期，欢迎下载、引用！